La Declaración Responsable, ‘Licencia Express’ – Reflexión acerca del Control Medioambiental – Por Lola Muñoz Perales – Abogada – Juristas contra el Ruido
- En ningún caso, la declaración responsable exime de cumplir los requisitos que se le atribuyen a una actividad en concreto, aunque se permita ejercerla hasta que se realice la inspección.
- El particular afectado (no tiene que ser vecino colindante) por una actividad no inocua mantiene sus derechos exactamente iguales a la aprobación de la Ley que regula la declaración responsable.
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La legislación intenta adaptarse a las circunstancias sociales implantando figuras nuevas que, como la que ahora expondré, intentan eliminar burocracia, para activar la economía, agilizar trámites, así como facilitar a los particulares el acceso a una fuente de ingresos.
¿Qué es la Declaración Responsable?
La conocida como licencia express es un simple escrito por el que el propietario de un negocio realiza una manifestación explícita de haber dado cumplimiento a todos los requisitos necesarios en un local para el inicio de una determinada actividad, conforme establece la normativa vigente.
Con la licencia express, el propietario manifiesta estar en posesión de la documentación que así lo acredita y del proyecto
El propietario manifiesta estar en posesión de la documentación que así lo acredita y del proyecto (si es necesario y que deberá estar firmado por técnico competente de acuerdo con la normativa vigente).
Además, se compromete a entregar todos los documentos que certifican la idoneidad del establecimiento si fueran requeridos.
Al emitir un documento de este tipo, es el propietario (cuyos datos se recogen en otro documento llamado Comunicación Previa) quien asume toda responsabilidad que pudiera derivar de fallos y deficiencias en el local que no estuvieran debidamente contempladas y especificadas en el informe.
La Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, en concreto su Capítulo IV (Garantías al libre establecimiento y circulación) regula la instrumentación de la necesidad y de la proporcionalidad y recoge la potestad de elección de la Administración entre Comunicación previa, Declaración responsable y Autorización (la autorización es el medio de intervención que más limita el acceso al ejercicio de un derecho u actividad).
De aquí que, las licencias previas que no puedan ser exigidas conforme a la Ley 12/12 de 26 de diciembre, serán sustituidas por declaraciones responsables de conformidad con lo establecido en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Estos escritos deben de ser presentados conforme a formularios y con los requisitos que obran en cada Ayuntamiento
Estos escritos deben de ser presentados conforme a formularios y con unos requisitos que obran en cada Ayuntamiento, siendo la administración o nuestro técnico quienes nos deben de informar de los trámites necesarios (fundamentalmente referidos a la idoneidad del local para ejercer la actividad, datos de localización del negocio, obras a realizar, titular o responsable del establecimiento…).
En todo caso, el declarante deberá estar en posesión del justificante de pago del tributo o tasa correspondiente cuando sea preceptivo (el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales admite la exigencia de tasas para las declaraciones responsables y las comunicaciones previas -art. 20.4-).
Cómo se utiliza la Declaración Responsable en la obtención de la licencia de actividad
En el año 2006, mediante la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior, se introducen dos nuevas figuras en el procedimiento administrativo. Estas figuras son la comunicación previa y la declaración responsable.
En 2006, se introducen dos nuevas figuras en el procedimiento administrativo: la comunicación previa y la declaración responsable
Respecto a su regulación, se encuentran recogidas en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Ambas figuras eliminan las intervenciones innecesarias de la Administración, agilizando los procesos.
El art. 3 del RDL 19/2012, de 25 mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y Determinados Servicios, posteriormente sustituido por la Ley 12/2012, de 26 diciembre, de Medidas Urgentes de Liberalización del Comercio y Determinados Servicios proclamó -en una serie de supuestos y con relación a las actividades comerciales y servicios definidos en su anexo-, la inexigibilidad de obtener «licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente».
En la práctica, estas normas eliminan todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa, motivados por la protección del medio ambiente, de la seguridad o salubridad públicas, ligados a establecimientos comerciales y de servicios con una superficie de hasta 750 metros cuadrados (inicialmente 300 metros cuadrados), así como a todas las obras ligadas al acondicionamiento de estos locales que no requieran la redacción de un proyecto de obra, sustituyendo el sistema de control previo por el de la declaración responsable o comunicación previa.
En algunos casos concretos, se admite que las comunicaciones se presenten después de iniciar la actividad o ejercicio del derecho
Además, se permite a las Comunidades Autónomas ampliar el umbral de superficie y el catálogo de actividades comerciales o de servicios.
Tal es la rapidez que dota la norma a la Declaración Responsable que una vez que entreguemos la declaración responsable en el Ayuntamiento podemos dar inicio a nuestra actividad, implica el ejercicio de un derecho y no es necesario que el Ayuntamiento se pronuncie respecto a tal comunicación.
En algunos casos concretos, se admite que las comunicaciones se presenten después de iniciar la actividad o ejercicio del derecho. Esto es posible siempre y cuando la legislación no lo impida.
¿Se puede limitar la eficacia de la Declaración responsable?
Podrá limitarse la eficacia de las autorizaciones, comunicaciones previas o declaraciones responsables cuando esté justificado por razones de orden público
Podrá limitarse la eficacia de las autorizaciones, comunicaciones previas o declaraciones responsables cuando esté justificado por razones de orden público. Por ello, desde la perspectiva de los operadores económicos se consideran motivos habilitantes para exigir autorización administrativa, la afectación de:
- la seguridad pública;
- la protección del medio ambiente
- el mantenimiento del orden público, dentro del cual se incluyen, entre otras, la prudencia y la garantía de la estabilidad financiera
La razón estriba en que si se afecta alguno de los motivos mencionados, puede no ser suficiente una declaración o comunicación para garantizar el objeto perseguido. Todo lo anterior, de acuerdo con los principios de proporcionalidad y no discriminación.
Establecimientos afectados por la obtención de la Declaración Responsable
La nueva regulación parte de una enumeración de actividades sujetas a Declaración previa en el anexo de la Ley al concluir que no son necesarios controles previos en atención a la naturaleza de las actividades, las instalaciones que requieren y la dimensión del establecimiento.
De la lista incluida en la ley nos encontramos, entre otras, actividades como:
- talleres de cuero
- joyería
- academias de enseñanza
- carnicerías
- tiendas de muebles
- tiendas de reparación
- oficinas y despachos
- gimnasios
- distribución de películas
- bibliotecas
- museos
- galerías de arte
- servicios fotográficos
- servicios de peluquería
- lavanderías
- pompas fúnebres
- floristerías, etc. (ver anexo Ley 12/12).
Este camino persigue proporcionar mayores beneficios que riesgos, especialmente si la Administración es ágil en el control que garantice las necesarias correcciones si la actividad resulta molesta o peligrosa
Aunque en principio resulte llamativo que se haga ese juicio de necesidad y proporcionalidad en abstracto y no en la concreta actividad a iniciar, del catálogo de actividades recogido en el anexo de la Ley se comprueba que, efectivamente, se trata de actividades que difícilmente pueden suponer en abstracto una amenaza medioambiental o para la salud, si bien algunas actividad pueden resultar dudosas, como los talleres.
No cabe duda que las actividades recogidas en el anexo pueden generar problemas en cuanto a los ruidos y olores (aparatos de aire acondicionado, cámaras frigoríficas, condiciones de conservación de alimentos u otros productos perecederos en almacén, afluencia de público, hornos…), pero lo que parece claro es que en el juicio de ponderación entre medidas de control previo o posterior, la elección de este último camino persigue proporcionar mayores beneficios que riesgos, especialmente si la Administración es ágil a la hora de llevar a cabo un eficiente control posterior que garantice la realización de las necesarias correcciones en caso de que la actividad pueda resultar molesta o peligrosa.
¿Cuál es el fundamento de esta nueva normativa 2.012?
El objetivo de dinamizar la economía y, en particular, el pequeño comercio en el contexto de la crisis que en 2012 existía en España, lleva a los expertos a enfatizar la importancia del título competencial previsto en el art. 149.1.13 CE «ordenación económica general» en el alumbramiento de estas normas con rango de Ley tendentes a la liberalización del comercio y de determinados servicios.
El RDL 19/2012 considera, ello tras realizar un juicio de necesidad y proporcionalidad en abstracto, que:
- “El comercio interior viene sufriendo varios años consecutivos fuertes caídas en el consumo. En este contexto es más necesario que nunca, por un lado, reducir las cargas administrativas que dificulten el comercio y, por otro, dinamizar el sector permitiendo un régimen más flexible de aperturas.
- La estructura comercial en España se caracteriza por una mayoritaria presencia de pequeñas y medianas empresas, expuestas, por su mayor vulnerabilidad, a los efectos de la actual crisis económica que se ha reflejado en un importante descenso de las cifras de ventas y cierre de establecimientos comerciales.
- No obstante, el comercio minorista es, al mismo tiempo, un ámbito especialmente dinamizador de la actividad económica y del empleo y, por ello, para favorecer la recuperación económica en el actual contexto resulta fundamental la adopción de medidas que faciliten la actividad y eliminen obstáculos que impiden el desarrollo de la iniciativa empresarial en este ámbito.
- Las cargas administrativas constituyen algunos de estos obstáculos que no son necesarias ni proporcionadas y cuyos objetivos pueden alcanzarse mediante procedimientos de control que no retrasen ni paralicen el desarrollo de la actividad. Especialmente gravosas resultan determinadas licencias cuyos procedimientos impiden el ejercicio de la actividad hasta mucho tiempo después de haber acometido las inversiones iniciales…
Esta Ley se fundamenta en el derecho a la propiedad privada establecido en la Constitución Española y en la libertad de empresa, así como en los principios de libertad de establecimiento, libre circulación de bienes y libre prestación de servicios
- Las medidas previstas en esta Ley se dirigen sobre todo a las pequeñas y medianas empresas comerciales y de servicios complementarios que constituyen más del 90 por ciento de las empresas que desarrollan su actividad en estos sectores, normalmente en establecimientos cuya superficie útil de exposición y venta al público no supera los 300metros cuadrados, superficie que da cabida a la mayoría de las actividades recogidas en el anexo de esta Ley. Por ello se considera que, a través de esta Ley, se promoverá la apertura de nuevos locales y la generación de empleo en este sector.
- Esta Ley se fundamenta en el derecho a la propiedad privada del artículo 33.1 de la Constitución Española y a la libertad de empresa de su artículo 38, así como en los principios de libertad de establecimiento, libre circulación de bienes y libre prestación de servicios del artículo 139.2, que propugnan la unidad de mercado.
- Es importante destacar que la reforma que se introduce responde a la finalidad positiva de adoptar unos fines y orientaciones generales en el plano de la reactivación económica, estableciendo un mínimo común denominador para todo el Estado que garantice a las empresas un marco de seguridad jurídica y de unidad normativa en todo el territorio. Todo ello, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, puedan regular un régimen de mayor alcance en la eliminación de cualquier tipo de control previo.”
Las medidas, en definitiva, se dirigen a la eliminación de trabas administrativas (según informe de la OCDE, España era en 2012 el segundo país de Europa donde más trámites es necesario realizar para crear una empresa) y estos obstáculos hacen que la iniciativa privada se resienta puesto que desde el momento en que se inician desembolsos económicos (difíciles de conseguir) hasta que la actividad comienza a generar ingresos transcurre un dilatado lapso de tiempo.
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¿Qué tipo de control se ejerce por la Administración sobre el nuevo establecimiento?
La presentación de la declaración responsable, o de la comunicación previa, con el consiguiente efecto de habilitación a partir de ese momento para el ejercicio material de la actividad comercial, no prejuzgará en modo alguno la situación y efectivo acomodo de las condiciones del establecimiento a la normativa aplicable, ni limitará el ejercicio de las potestades administrativas, de comprobación, inspección, sanción, y en general de control que a la administración en cualquier orden, estatal, autonómico o local, le estén atribuidas por el ordenamiento sectorial aplicable en cada caso.
Abierto el establecimiento, se ejerce la facultad de inspección de la Administración y, si las características del local no coinciden con las expuestas en la declaración, el responsable se enfrentaría a sanciones e incurrir en infracciones de tipo civil, penal o administrativo
En el marco de sus competencias, se habilita a las entidades locales a regular el procedimiento de comprobación posterior de los elementos y circunstancias puestas de manifiesto por el interesado a través de la declaración responsable o de la comunicación previa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71.bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Por tanto, una vez abierto el establecimiento, se ejerce la facultad de inspección de la Administración y, si tras ella se advirtiese que las características del local no coinciden con las expuestas en la declaración, el responsable del negocio se enfrentaría a sanciones (económicas y no económicas como lo puede ser el cierre preventivo del establecimiento), e incurrir en infracciones de tipo civil, penal o administrativo (graduadas como de carácter leve, grave, muy grave o permanente).
Por tanto, cabe destacar que, en ningún caso, la declaración responsable exime de cumplir los requisitos que se le atribuyen a una actividad en concreto, aunque se permita ejercerla hasta que se realice la inspección, presumiendo el cumplimiento de todas las normas y la posesión de la documentación pertinente que requiere el establecimiento. Estas infracciones están sujetas a caducidad y prescripción.
En realidad, para que el sistema funcione correctamente la actuación administrativa debe ser eficaz. Ello es esencial puesto que con el sistema de declaración responsable se abre el campo a posibles picarescas (he podido comprobar como se ha utilizado el trámite de Declaración Responsable para abrir una discoteca obligando la administración municipal a los particulares perjudicados a acudir a la vía judicial para su cierre).
Los destinatarios de la norma deben ser plenamente conscientes de que la veracidad en sus declaraciones es crucial y que cualquier desviación, incorrección, ocultación, inexactitud o falsedad llevará aparejada consecuencias muy negativas
En este sentido, la flexibilización inicial para el inicio de la actividad es lógico que se compense con una rígida reacción en caso de que la actividad no resulte ser tan inocua como se proyectaba, de manera que los destinatarios de la norma sean plenamente conscientes de que la veracidad en sus declaraciones es crucial y que cualquier desviación, incorrección, ocultación, inexactitud o falsedad llevará aparejada consecuencias muy negativas.
Sin embargo, no cabe duda de que la aplicación de las técnicas de control se enfrenta a una serie de dificultades propias del ámbito local -carencia de medios de comprobación e inspección y necesidad de acudir a entes privados colaboradores-, que se suman a la indefinición jurídica y a las lagunas de su regulación general (teniendo en cuenta que también las Comunidades Autónomas pueden ampliar el catálogo de actividades exentas, según la Disp. Final 10ª de la Ley 12/2012 EDL 2012/278979).
Además, la declaración responsable sometida a un control administrativo posterior no debiera prolongarse más de lo debido ya que, puede resultar peligroso, por la creencia errónea de estar dentro de la legalidad, cuando puede no estarse.
La declaración responsable NO exime de cumplir los requisitos que se le atribuyen a una actividad en concreto, aunque se permita ejercerla hasta que se realice la inspección, presumiendo el cumplimiento de todas las normas y la posesión de la documentación pertinente que requiere el establecimiento.
¿Qué puede hacer un particular afectado por la actividad que no resulta ser inocua?
El particular afectado (no tiene que ser vecino colindante) por una actividad no inocua mantiene sus derechos exactamente iguales a la aprobación de la Ley que regula la declaración responsable. Puede ejercerlos vía administrativa y contencioso administrativa, vía civil y, en su caso, penal.
El particular afectado por una actividad no inocua mantiene sus derechos exactamente iguales a la aprobación de la Ley que regula la declaración responsable
Sus acciones deben dirigirse a acreditar esas molestias que se han objetivado y que, aunque ya fueron estudiadas previamente, hacen que la actividad sea molesta.
En definitiva, estamos ante una Ley que establece un nuevo procedimiento para la regulación de las aperturas de pequeños negocios y comercios cuyo propósito es el de la agilización y flexibilización para la creación e incremento de nuevas unidades económicas en nuestras ciudades, que solo tendrán la repercusión esperada si los gobiernos municipales se imbuyen de dicho espíritu ampliando, facilitando y concretando la ley a pie de comercio.
